國是會議應以「共識原則」來開

胡念祖

四月廿一國是會議籌備委員會第二次會議訂定了未來國是會議的五大議題，並原則性地決定了國是會議的議事規則三原則：「廣泛發言，記錄異議，不表決」。衡諸國是會議的潛在困難度與複雜性，筆者認為這三項原則是正確的，但仍有修飾、補充的餘地。

一九七〇年代初，聯合國面臨新興獨立國家輩出，世界海洋秩序環境大變，世界各國謀求通盤解決所有人類使用海洋的問題，欲藉著一次國際會議來制定一部全面性的海洋法公約。一九七三年十一月十六日聯合國大會第二一六九次全體會議通過第三〇六七號決議案，決定召開第三屆聯合國海洋法會議。

一九九〇年三月，國家面臨社會力量勃起，民主改革呼聲高漲，大學生靜坐示威要求憲政改革，全民期望迅速解決國家社會中所有積壓已久的不合理現象，欲藉著國是會議的召開，做全盤性的檢討與解決。一九九〇三月十九日首傳李登輝總統決定，在三月底總統選舉結束後召開國是會議，將邀請民進黨及社會各方人士參加，進行憲政體制改革的檢討。三月廿一日李總統指定總統府資政蔣彥士先生為國是會議籌備會議召集人。海洋是一個整體，海洋中所發生的各種問題之間有著緊密的關聯。但各國在使用海洋時，因受先天地理條件、社會發展、國力強弱等各種不同的因素影響，有著不同的利益衝突。

國家生存發展是一個整體，其中的諸多問題，譬如憲法是否應隨時代、環境之改變而有所調適，憲政體制如何改變，對大陸關係的大陸政策應如何定位與釐定，各級政府組織與各種公共政策如何隨著憲政體制與大陸政策的改變而調整，均環環相扣，牽一髮必動全身。但國內各種組織乃至各個人民，因生存環境與經歷背景的不同，對各項問題亦採不同的理念與看法。

國家發展牽涉諸多問題

會議就是會議，不論是何種議題被擺在會議桌上，會議的進行均需要有一「會議程序規則」（Rule Of Procedure）。會議的進行方式可以對會議實質內容及其決議發生直接的影響。藉著控制會議進行的方式或程序，事實上可以左右會議的結果－譬如，是否訴諸表決，何時表決、如何表決均可造成結果的不同。

參與第三次聯合國海洋法會議的各國代表明瞭他們所面臨的任務是艱鉅、複雜的。一九七三年十一月十六日聯合國大會第二一六九次全體大會中除決議召開第三屆聯合國海洋法會議外，亦批准一件「君子協定」，該「君子協定」隨後併入一九七四年六月廿七日聯合國海洋法會議第二會期第廿次會議中所通過的「程序規則」為其附件。該協定規定：「茲謹記海洋問題緊密相關而必須視為一體來考慮，及為通過一個能確保最廣可能接受程度的海洋法公約，本會議對任何事項應盡力以共識來達成協議，而不訴諸表決」－此即為有名的「海洋法會議君子協定」。並因為海洋是一個整體，所以各國對可能達成的海洋法公約應以「整部」來接受，不可就其部分表示接受或不接受，此即為所謂的「整批交易」。為了加強君子協定的效力，「程序規則」中的第六部分，有關議決的部分，更加入了「冷卻期」的設計，「一個實質事項第一次被提出要求表決時，主席得，即在至少十五對代表要求之下必，延遲該事項之投票問題不超過十個曆日⋯⋯」。主席在此冷卻期中應儘力尋求共識下的協議，以避免訴諸投票的要求。

先有暫定結論再求共識

此外，海洋法會議在其早期階段即認知，以與會者人數的眾多及議題之敏感，談判協商勢必很難有效地在正式的大會議程中進行，而小組討論的方式必會比全體大會來得有效率。所以海洋法會之進行是在「少開正式大會，多開非正式小組協商會議」的方式下完成。非正式小組協商會議中，可任由各國依其國家利益與興趣出席參加討論。這種作法，一者可以打破傳統上政治或地區集團的結合，一者可使各國依各種特定議題形成集團，進而使各國可在清楚、可辨認的利益上獲得更大的保障。非正式小組協商會議的進行過程不加紀錄，以使各與會國代表可真正地達成必要的政治交換。事實顯示，真正的共識多是在此種「閉門、不記錄」的非正式小組會議中，有利益牽涉之參與國，在針對狹窄但清楚的特定議題所做的利益交換後，所達成的。非正式小組協商之結論均為「暫定結論」，留待較正式或大型的會議中，再尋求總體共識下的定案。

第三次聯合國海洋法會議採用這種奇特的會議程序，使得這次會議一直開到一九八二年四月三十日，經歷了十一次會期後，終於第一次表決，以一百三十票贊成、四票反對、十七票棄權，通過了一部包含三百二十條條款、九個附件的「聯合國海洋法公約」。創造了人類文明史及國際法發展史上一項偉大紀錄與智慧結晶。而達成這項成就的方式，在國際條約立法歷史上，本身就是一項史無前例的成就。

小組協商會議宜多進行

一九七三年聯合國所面臨的局面與今日我政府所面臨者十分類似，當年世界各國所欲有所成就的理想亦與今日我國人所期盼者雷同。在回顧歷史上的智慧與成就後，筆者確信「歷史智慧必有可以教我者」。

在行憲之後，此次的國是會議是一種脫離憲法或法律體制架構的非常性會議，它本身既無憲法及法律的依據與約束力，如何進行會議更無既定規範可循。然而，他所可能討論的問題卻又是關係國家憲政發展，甚至國家未來生存的高層卻基本的政策事務。這次國是會議的任務是沈重的，影響是深遠的。唯有對國家發展有一致的共識，會議後才不會再有諸多爭議。也唯有在共識的基礎上，朝野上下才能攜手一心向前進。國是會議籌備委員會何妨參考歷史的智慧，再行詳細訂定國是會議的議事規則，採用「共識原則、整批交易、冷卻期」的設計，以「少開正式大會，多開非正式小組協商會議」的方式進行國是會議。

四十年都過去了，又何必在乎這次會議一定要在三、五天內有所決議？何妨以共識原則來協議各項議題的看法與決定。各項敏感議題何妨在非正式、不記錄過程的小組會議中，尋求政治性的妥協或協議？如果討論中發生嚴重爭議，會議主席不妨暫時停止討論該項議題，以尋求會場外的和解與讓步。已達成共識的議題則可先行定案，俟全部議題均已有初步共識的定論後，再提交全體委員會大會尋求整體的共識支持。待全體大會對所有議題均達成共識下的結論後，執政黨再發動政府的各項機制加以貫徹執行。此時朝野應尊重整體的會議結論，而不可再對任何枝節問題提出異議。相信唯有共識的建立才是國家未來健康發展的保證，而海洋法會議的成功經驗適足以達成這項保證之途。

（作者為現任國立中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授）