從政治、法律觀點論中菲漁業談判

胡念祖

中非漁業談判在幾經波折後，達成了所謂「官方協定」，但旋又生變，演變至如今的局面。無人似可從政治、法律兩觀點，來檢視這次的談判。

在政治上，菲方生變的真正原因為何？表面上觀之，菲國畏懼中共壓力為生變的主因。然而，菲國內部利益集團之間的傾軋是否亦是元因之一呢？菲總統當初為何指派總統府副秘書長來主持「南中國海漁業問題委員會」，並使其以此身分來與我農委會談判？這個委員會之設立是為了解決菲國與其所有鄰國間在南中國海上的問題？還是僅為應付此中菲巴士海峽爭端而設？為何後來菲國外交部的反對意見又會佔了上風，造成「廢約」的後果？當我國對菲之經濟力量不斷增加之際，菲國內部是否會為爭食「臺灣大餅」，而發生派系鬥爭，以致造成菲國決策前後矛盾？我政府似應深入了解菲國之國內政情，方可謀長久穩定之鄰國關係。

在法律上，我國的疏失為何？此次協議中，對我漁業利益最具重大影響的，就是菲方提供兩條「海道」，供我漁船安全往返於母港與南太平洋漁場之間。但此「海道」的法律本質與定位到底為何？「海道」為一中性名詞，並不具有國際（海洋）法上的任何意義。然而，無論是協定或菲總統行政命令之文字中，似乎均並未澄清此一「模糊」。如果此項模糊係雙方有意製造，則在實際執行與運作上，有賴雙方在幕後所達成的「瞭解」；否則，我政府宜注意此項「模糊」所可能引發的國際爭議，甚或懷疑此項「模糊」係菲方所設下的伏筆與陷阱。在國際（海洋）法上，我國宜澄清的是：菲國所指定之「 海道」，到底是菲國依「群島原則」制度，所做的「群島海道劃定」，以使我國行使「群島海道通行權」；還是菲國依「 領海制度」所做的海道分離，以使我國行使「無害通行權」?此二者之間的差別，對我漁業界而言，在實務上沒有太大的不同；但在法律意義上，卻截然不同。若為前者之群島海道，則表示菲方認為巴丹群島與其南方水域為菲國之群島水域；而後者則表示菲方仍有採用一八九八年美西和約中之所謂「條約外界」的意圖，而將此片水域視為其領海。此種差異可嚴重影響我國在此鄰近水域中之權益，及未來可主張之種種權利，我政府實不可在此環節上有所輕忽。

此次中菲協定轉折所涉及之因素及對日後之影響，均極為複雜與深遠。我行政部門除應嚴肅地全面反省，檢討此次協議歷程外，並應理解中菲海域問題不只漁業一端，而漁業問題又不只安全通航一端。在大格局上，政府更應體認到，海洋事務的處理所牽涉的不僅是國民生命、財產的保障，更是國家尊嚴，實質權益，甚或國際地位的彰顯，豈能不慎乎！

（作者為中山大學副教授）