如何遏止中共漁船入侵我海域

胡念祖

在澎湖縣縣長親自出海「執法」的強勢作為下，終於對入侵澎湖水域「違法」進行漁撈作業之大陸漁民採取了沒收魚貨與漁具、以及人船驅離的處分。此項作為除了凸顯過去我政府相關單位在海域執法工作上的怠忽，亦凸顯了政府在處理中共此種海域，侵擾事件上，典章制度與執法能力的缺失。

依據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第廿九條之授權，國防部曾於民國八十一年十月七日以（八十一）昭陽字第四二一七號公告宣布臺灣本島與澎湖等離島之二十四海里限制海域及十二海里之禁止水域。對未經許可進入此類水域之大陸船舶（不包括軍用船舶），負責執行近海巡防、緝私、偷渡及海上治安維護之各機關單位「應」予以驅離或強制驅離，在限制海域中並可對可疑船舶實施檢查；驅離無效者，則可扣留其船舶、物品及留置其人員。此外，若大陸船舶發生有抗拒扣留之行為，管制單位得予以警告射擊；經警告無效者，得直接射擊船體強制停航；若有敵對行為發生，更得予以擊燬。因此，在此種法令授權下，我海上執法單位是有權對大陸船舶採行各種不同程度之執法行為。

然而，就「兩岸人民關係條例」及國防部公告之文字及安排觀之，此種水域的建立似出自「國防安全」之考慮或「軍事防衛」之理念，而非一般海洋國家依國際海洋法所建立之國家海域，譬如十二海里之領海、廿四海里之鄰接區，或二百海里之專屬經濟海域。當然，就目前兩岸之情勢而言，以軍事防衛或國防安全的理由建立某種「排他水域」亦無可厚非。只是，國防部所公告之限制「海域」與禁止「水域」，不僅在文字上不符其法源母法中所用之「 水域」一詞，其寬度與範圍之選擇，似與十二海里領海，二十四海里鄰接區，及「海關緝私條例」之二十四海里海關緝私查緝水域有所雷同，而使得其「本質」反而隱晦不明。

若不以軍事防衛或國防安全的理由來建立某種「排他水域」，則採用國際海洋法之理念來建立各種國家海域亦可達到保障國家海域權益的目的。譬如，在專屬經濟海域內「他國」未經許可是不可以從事捕魚等之經濟性活動，領海之內更是完全禁止「他國」的漁業行為。於二十四海浬之鄰接區中我國則可在海關、財政、移民、衛生等諸種事務上進行管制。換言之，若我國擁有完整的海域立法及充足的海域執法力量，亦可達到保障國家海域內應有之法律秩序的目的。但是，行政院於民國八十一年五月廿一日通過之「中華民國領海及鄰接區法草案」與「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法草案」迄今仍擱在立法院中「睡覺」，何日通過仍然未知。就算通過立法，此二海域基本大法是否將大陸視為「中國的一部分」，而一體適用，亦有待澄清；如是，則此二海域法將不會視中共為「外國」而對其「人民」產生「排他」或規範的效果。此外，現行我國的「漁業法」雖稱經營漁業者以中華民國人為限，但對「他國人」未經許可進入我領海或專屬經濟海域中從事捕魚行為者，似乎未有明確或具嚇阻力之罰則。

由上述之分析，吾人可知，在遏止或管制中共漁船入侵我海域一事上，我國目前不是沒有法律基礎，只是欠缺清楚一致的法律體制或理念，以及有效的海域執法力量。此種缺失值得立法與行政部門的重視與改進。

(本文作者胡念祖博士為中山大學學術研究中心代主任）