遠離洪災 建堤興壩非萬靈丹

胡念祖

近日颱風對臺灣地區所造成之大規模損害與人命損失，應該促使政府及社會各界深切回顧省思吾人面對災害的態度與政府預防及補救的機制。緊急事故（包括颱風、地震、爆炸、水災等天然與人為之破壞性災害）的處理，因其影響層面之深廣，以及涉及社會資源之巨大，已然成為重要的公共政策議題。

以水災為例，水災是否真的是或應該被視為「自然災害」，學者認為似乎已是一「誤稱」，因為許多洪水的發生是人們自己使其自然環境更易於發生災難性事件，亦使人們自己更易受到災害侵襲。 

人工建築結構防洪 有盲點

傳統之公共政策作為一直嘗試藉人工建築結構物而使洪水遠離人口，美國迄今已投資二百五十億美金以上之金額來建築各種水壩、水庫、堰堤、溝渠、堤防 、河道改變等工程結構設施，而大多數的投資事實上是用來創造就業機會及政策性（或分贓式）的政府公共投資。一旦這些結構物建築完工，人們經常就假設問題已經獲得解決，至於其維護與監測則變成低度關切的事務。就工程觀點而言，這些建設計畫中固然有成功者，但這些計畫卻也鼓勵人們不斷地侵入洪水行水區，亦帶來不斷升高的殘酷損失。自一九五一年以來，扣除通貨膨脹的因素，美國每人平均洪水損失已增加一倍以上。河堤及河川改道工程不僅破壞河岸具豐富生物資源之生態系，更防止了洪水行水區原來可以達成的重要自然功能—即藉著行水區之存在而儲存並減緩洪水之力量與高度。為保護農業或都市用地而將洪水侷限於一狹窄且較高水位的水道中，反而會產生相反的效果。因為這些人工結構物會增大洪水的流速與水位，而使得洪水更具破壞性。限制河水之流動會使得河川沉積物無法自然地肥沃行水區，同時，這些沉積物可能會在狹窄之水道中緊靠河堤邊堆積下來，反而增高了河川水位，並使得河堤得不停地隨之加高。基本上， 河川會隨著人類干涉破壞行水區而進行自我調整，這些大自然的調整反而誘使人類對人工結構物進行耗資不菲之改善工程。

留給洪水緩衝區域 待貫徹

如果我們認知到洪水是大自然不可避免的事實，但此一事實卻不必然得帶來災害，則吾人或許應該在藉人工結構物控制洪水之外，探行所謂「非結構物」的政策措施，譬如藉教育、土地使用分區管制規定、土地徵收、 洪災保險、永久性之房舍財產重安置、災害預防與反應計畫等。這些措施之整體推動就需要政府建立一套管理的系統，並需制訂清楚的政策目標、權責相符之行政體制、以及監測機制與相當之彈性以回應新的資訊與狀況。換言之，洪災之控制，不應只靠人工結構物的建設計 畫，因為這些計畫反而會不斷誘使人們入侵河川行水區，並不斷地將自己的生命與財產愈來愈緊鄰這些堤防建築。

美大約有三分之一的洪災是因為堤防決堤或洪水越堤而發生，故而吾人應思考如何在洪水發生之際，留給洪水一個自然緩衝的區域，這些可藉許多非結構物的政策措施來達成。至於如何建構此種政策措施的體系，應是政府當前重要施政課題之一。

(作者為中山大學水資源研究中心主任 )