核四公投與最適組合決策

胡念祖、林素慧

核四公投目前已成為支持及反對核四續建與營運兩陣營的動員標的，馬政府訴諸於現行法律機制的解決方式，在野黨則訴諸於政治解決。此一鬥爭的持續所帶來的社會衝突與成本，實應有公共政策思維下的解決方式。

早在1970年，經濟學者Larry E. Ruff就發表一篇名為「污染之經濟常識」的文章，主張污染問題的本質就是經濟問題，而解決污染問題最困難地方在於無法量測減低污染的成本與效益。簡單地來說，Ruff將污染成本區分為可直接估算的「金錢成本」或「有形成本」，以及不可估算的「非金錢成本」或「無形成本」。後者與前者真正的差別在於，估算「非金錢成本」有其困難性。Ruff指出，處理污染問題最大的困難之處在於有些事物的「價值」不易藉「價格」或金錢「成本」予以量化計算，因此，人們傾向高估某些事物的「價值」，進而導致污染的問題無法解決。

台電與政府基於能源（包括核燃料）進口成本事涉商業機密與國家安全，無法呈現或澄清可被量化之金錢成本，又未能提出核廢料、核污染所可能造成之風險的「無形成本」，另一方面卻又一再強調「能源自主」、「經濟發展」之「價值」。反核團體則無法接受核電發展之「真實成本」，更認為世代間之正義是無可取代之「價值」。當雙方陣營對「無形成本」未能有共同的理解時，或某方極大化無法量化之特定「價值」時，核四問題即成為無解的議題。

從Ruff的經濟學角度觀之，大自然賦予人類的資源是有限的，吾人要如何滿足與確保無數後代子孫的福祉？因此，在「控制污染」時，不能僅是為了控制而控制，最終的決策仍須以理性思維為基礎，計算污染控制的實際花費之邊際成本與實際可獲得之邊際收益。污染控制的目的不在於達到並擁有全部我們想要的結果，而是設法找出最讓人滿意的事物組合。

公共政策的決策重在政策選項(policy options)之抉擇，可能為「多中選一」(即為最佳模式)或「多中選多」(即為最適組合模式)。政府提出的「核四公投」，不但無法回應前述「價值對峙」的根本問題，更未能解決核四爭議。馬政府或許是想藉由公投這個決策機制以獲取公民廣泛參與下的政策抉擇與政策正當性。但，問題在於公投只能在支持與否間進行「二中選一」，除不能解決國家的能源政策外，亦無法消弭不同價值間的堅持與訴求，同時還將耗費龐大的政府資源與社會成本。故，政府應有膽識主動求取「最適組合的抉擇」，而非將國家能源議題簡化成核能發展，再將核能發展簡化成核四是否繼續興建的「二選一」公投議題。在「最適組合的抉擇」思維下，即可有包括「立即停止核四續建，但確保現有核電廠的安全營運與逐漸除役」、「漸進核電除役下，替代能源快速發展」在內的多種政策選項組合。

如何確保地狹人稠的台灣居民獲得最適組合的能源供應與環境安全，是政府的責任，更是國家的整體利益，政府行政部門不應逃避其所應為之決策責任。

（作者胡念祖教授為國立中山大學海洋政策研究中心主任、林素慧為國立中山大學政治學研究所研究生）