凱子外交？ 吝嗇外交！

胡念祖、蔡易修

　　宏都拉斯於當地時間3月25日宣布與我國中斷自1941年起長達82年的外交關係，我國與宏都拉斯的雙邊合作計畫也將全面停止，技術團及電力團等相關人員也隨之展開撤離。隨著此次的斷交事件，我國的外交政策與作為又再次地被搬上檯面並受到檢討，而其中最常見的批評則是「凱子外交」的援外方式。我國真的是以「大灑幣」的方式進行援外嗎？或許得用一些客觀的數字予以檢視。

　　「經濟合作暨發展組織」（OECD）中的「開發援助委員會」（DAC）設定各國從事「官方發展援助」（Official Development Assistance, ODA）應以「國民總所得毛額」（GNI）之0.7%為長期目標，且此目標在1970年10月24日的聯合國大會決議中被正式承認（A/RES/25/2626，第43段）。事實上，根據OECD的統計資料，以2021年為例，我國從事援外的ODA經費僅占我國GNI之0.04%，連0.1%都不到，相對而言，捷克（0.13）、斯洛伐克（0.14）、波蘭（0.15）、南韓（0.16）都比我國高。2021年OECD針對ODA做了一項國際排名，共列出43國，臺灣（Chinese Taipei）位居42名，幾乎墊底，穩穩落後前述東歐等國，可見我國當前ODA對開發中國家之援助，仍與國際標準相差甚遠。

　　美國ODA之GNI佔比雖然只有0.2%，但因其基底甚大，故在OECD 2021年之統計中，其ODA援外金額高達478億美金，位居全球國家第一位，其後則為德國、歐盟機構、日本、英國、法國。這也說明為何這些國際行為者具有全球之影響力。此外，再觀察美國的援外政策，不難發現，美國在印太戰略下，加大了「區域階層」之援助力度。拜登政府於3月9日所提出的2024年度預算中，明確提及為了強化印太地區的聯盟與夥伴關係，提撥國務院及美國開發署（USAID）超過23億美元的預算，其中就包含為了深化美國在太平洋島國間之「外交存在」所投入的20億美元，未來20年更將提供馬紹爾群島、密克羅尼西亞及帛琉等國65億美元的經濟援助。

　　依公共政策之學理，政府預算書中之各部會機關或施政方案被賦與之經費預算（或稱之為「價格標籤」）才是反映執政者對各機關或方案的真正重視程度。在我國112年度總預算政府各機關年度預算書中，外交部所主管的預算約為317億，僅占整體預算之1.2%。外交政策與作為涉及國家主權、國際形象、及國際影響力，也可說是國家安全的第一道防線，但在整個中央政府總預算中仍只是微乎其微的一小部分，遠遠不及於國防部（15.3%）、教育部（10.7%）、農委會（5.6%）、交通部（4%）、法務部（1.5%）等部會機關。有多少錢，做多少事，以我國此種「吝嗇外交」之預算規模，又如何「購得」國際影響力呢？

　　為從事國際援助工作，我國於1996年依法設立「財團法人國際合作發展基金會」（ICDF），以執行外交部所委託辦理之對外技術合作業務，成為我國的專業援外機構。但實質上，ICDF的董事長是由外交部部長所兼任，援外政策的方向勢必反映外交政策。因此，外交部本身是否擁有清晰且宏觀的外交策略藍圖就格外重要。我國外交政策長期「重雙邊、輕多邊」，亦少與氣候變遷、藍色經濟、海洋生物多樣性保育等國際思潮與建制接軌，此時似乎均值得檢討。

（作者分別為中山大學海洋政策研究中心主任、中山大學海洋事務研究所碩士生、具ICDF太平洋島國駐外經驗）

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