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胡念祖、蔡易修:「凱子外交? 吝嗇外交!」(自由時報,2023年4月3日,第A16版)

凱子外交? 吝嗇外交!

 

胡念祖、蔡易修

 

  宏都拉斯於當地時間325日宣布與我國中斷自1941年起長達82年的外交關係,我國與宏都拉斯的雙邊合作計畫也將全面停止,技術團及電力團等相關人員也隨之展開撤離。隨著此次的斷交事件,我國的外交政策與作為又再次地被搬上檯面並受到檢討,而其中最常見的批評則是「凱子外交」的援外方式。我國真的是以「大灑幣」的方式進行援外嗎?或許得用一些客觀的數字予以檢視。

  「經濟合作暨發展組織」(OECD)中的「開發援助委員會」(DAC)設定各國從事「官方發展援助」(Official Development Assistance, ODA)應以「國民總所得毛額」(GNI)之0.7%為長期目標,且此目標在19701024日的聯合國大會決議中被正式承認(A/RES/25/2626,第43段)。事實上,根據OECD的統計資料,以2021年為例,我國從事援外的ODA經費僅占我國GNI0.04%,連0.1%都不到,相對而言,捷克(0.13)、斯洛伐克(0.14)、波蘭(0.15)、南韓(0.16)都比我國高。2021OECD針對ODA做了一項國際排名,共列出43國,臺灣(Chinese Taipei)位居42名,幾乎墊底,穩穩落後前述東歐等國,可見我國當前ODA對開發中國家之援助,仍與國際標準相差甚遠。

  美國ODAGNI佔比雖然只有0.2%,但因其基底甚大,故在OECD 2021年之統計中,其ODA援外金額高達478億美金,位居全球國家第一位,其後則為德國、歐盟機構、日本、英國、法國。這也說明為何這些國際行為者具有全球之影響力。此外,再觀察美國的援外政策,不難發現,美國在印太戰略下,加大了「區域階層」之援助力度。拜登政府於39日所提出的2024年度預算中,明確提及為了強化印太地區的聯盟與夥伴關係,提撥國務院及美國開發署(USAID)超過23億美元的預算,其中就包含為了深化美國在太平洋島國間之「外交存在」所投入的20億美元,未來20年更將提供馬紹爾群島、密克羅尼西亞及帛琉等國65億美元的經濟援助。

  依公共政策之學理,政府預算書中之各部會機關或施政方案被賦與之經費預算(或稱之為「價格標籤」)才是反映執政者對各機關或方案的真正重視程度。在我國112年度總預算政府各機關年度預算書中,外交部所主管的預算約為317億,僅占整體預算之1.2%。外交政策與作為涉及國家主權、國際形象、及國際影響力,也可說是國家安全的第一道防線,但在整個中央政府總預算中仍只是微乎其微的一小部分,遠遠不及於國防部(15.3%)、教育部(10.7%)、農委會(5.6%)、交通部(4%)、法務部(1.5%)等部會機關。有多少錢,做多少事,以我國此種「吝嗇外交」之預算規模,又如何「購得」國際影響力呢?

  為從事國際援助工作,我國於1996年依法設立「財團法人國際合作發展基金會」(ICDF),以執行外交部所委託辦理之對外技術合作業務,成為我國的專業援外機構。但實質上,ICDF的董事長是由外交部部長所兼任,援外政策的方向勢必反映外交政策。因此,外交部本身是否擁有清晰且宏觀的外交策略藍圖就格外重要。我國外交政策長期「重雙邊、輕多邊」,亦少與氣候變遷、藍色經濟、海洋生物多樣性保育等國際思潮與建制接軌,此時似乎均值得檢討。

(作者分別為中山大學海洋政策研究中心主任、中山大學海洋事務研究所碩士生、具ICDF太平洋島國駐外經驗)

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