以平衡外交因應外交困境

胡念祖

南太平洋小島國諾魯惑於中共大筆金援而選擇與我國斷交，對我國已嫌薄弱的國際承認局面而言，不可謂不是一項打擊。中共在與諾魯建交的時點選擇、金援之財大氣粗上，均令國人「印象深刻」，甚至使得執政黨陳主席在接任致辭中，三度脫稿回應北京政權。

中共打壓我國的「國家身分」，封殺我國的國際生存空間，早已不是新聞；但是，「當家方知柴米油鹽貴」，或許只有直接、間接參與國際多邊或雙邊活動，體驗過中共官員或其代理人之刻薄言辭、囂張嘴臉的人士，方才能了解那種錐心之痛與鬱卒。這也是為何外交人員最不能接受的批評就是「賣台」，因為他們才是真正每天與中共交手，時時為台灣奮鬥，但卻又常常不能對外「講清楚、說明白」的一批人。這也是為何陳主席會脫稿講話，直接回應中共這頗具「針對性」的作為。

當中共經貿實力日漸厚實，國際地位日益穩定之際，我國的外交揮灑遂日感侷促。或許此時正是重新檢討外交作為的時刻，筆者認為，我國應該採用「平衡外交」的理念與作為：國防與外交平衡、大國與小國平衡、金援與技術援助平衡、政府間組織與非政府組織平衡、區域多邊與雙邊平衡。

外交是無砲火的國防，當我國國防經費無法擴張之際，外交經費即不可一再萎縮，否則又如何維護國家基本的權益與生存。國人動輒批評我國的邦交國是「黑小窮」，但一個能在我國需要之際，面對國際強權與惡霸，挺身發言，支持我國國家身分與地位的友邦，的確是我國當前不可或缺的一點力量。大國固然在國際組織中有分量，但大國在多邊、多種利益考量下，其友我助我之作為有時反而不若小國那般直接與真誠。或有人曰，不應落入「邦交國數字」的「迷思」中，但具外交實務經驗者皆知，在任何一個國際組織中，若無友邦存在並替我國發聲，則在所有國家均奉行「一個中國政策」之下，我國會連一點機會與空間都沒有。在國際社會現實中，我國的「存在」與否，仍有賴他國的正式「承認」。所以，在處理外交事務上，絕不應輕視友邦存在的重要性。如何在國防與外交經費上「極大化」我國的安全與生存，如何在大國與小國間平衡獲取必要與真誠的支持，是外交的重要課題。

或有人曰，外交部只會做「凱子外交」，但外交不就是「互利互惠之舉」嗎？民國四、五十年代，美國對台灣及戰後歐洲國家的金、軍援助，其規模與我國的外交作為相較，豈不更可謂「凱子」？但其目標是明確的，是為建立一個符合美國利益的世界冷戰秩序。近年來，我國有些力量可以援助一些亟待發展的國家，量力而為之，以換取這些國家與人民對我國的支持，又何必動輒曰「凱子」呢？金援可以救急，但技術援助卻可以救窮，如何更細膩地平衡此二者，以獲取長長久久的友邦情誼，或許值得外交決策人士深思。

雙邊的承認互動固然重要，但區域經營與多邊利益在後冷戰時期中同等重要。外交部因內部結構之故，雙邊資源之投入常常不能照顧到區域多邊環境的培養；區域多邊的努力又常常無法及時創造雙邊關係的突破或改善。第二軌或民間互動如果運作順暢有效，是可以傳遞某些訊息或建立某種信心機制，但政府官方承諾卻不是民間所可取代。近代非政府組織〈ＮＧＯ〉的多樣化與全球化，使得外交空間為之擴大，但政府間組織之思維與決議對國際與國內事務之影響，卻是真實與直接的。如何平衡地參與、加入並運用政府間及非政府間組織，亦值得外交決策人士的思考。

弱國才需要外交，因為弱國所能憑恃的「絕對力量」並不充裕，故而更需要高超的外交決斷與膽識。在面對外交困境之際，國人更應支持國家在外交上的奮鬥，外交部亦應採行更平衡的思維與作為，來開創新的外交空間。

（作者為國立中山大學社會科學院教授、海洋政策研究中心主任）